剛剛結(jié)束的第十一屆亞太議員環(huán)發(fā)大會，對海島保護(hù)問題給予了極大的關(guān)注，大會宣言中涉及了有關(guān)海島生態(tài)破壞的原因這一問題。與會者對于因氣候變化引起海平面上升和海水倒灌；由于破壞珊瑚礁及其生態(tài)系統(tǒng)和破壞紅樹林及其生態(tài)系統(tǒng)，導(dǎo)致海島生態(tài)系統(tǒng)破壞的問題普遍予以認(rèn)可，并給予了關(guān)注。甚至就控制溫室氣體排放問題，督促有關(guān)國家盡快批準(zhǔn)京都議定書，并發(fā)出了強(qiáng)烈的呼吁。由此可以看出，因氣候變化和破壞珊瑚礁、紅樹林等海洋生態(tài)系統(tǒng)給海島生態(tài)系統(tǒng)造成的威脅，是各沿海國家和海島國家面臨的普遍問題。而對于海島國家來說，溫室氣體的排放、海洋環(huán)境的污染，則又給其帶來極大的生存危機(jī)。與會的各國代表們，許多是從事海洋研究的專家，他們認(rèn)為，由于大量排放溫室氣體，導(dǎo)致海平面上升，并使一些酸性物質(zhì)沉降到海洋之中，引起了海洋生態(tài)系統(tǒng)的不良反應(yīng)和變化。因此，他們十分重視對溫室氣體排放的控制，重視對珊瑚礁和紅樹林的保護(hù)，并將有關(guān)的內(nèi)容寫入本次大會的宣言之中。
一、我國海島生態(tài)系統(tǒng)破壞的原因
我國海島生態(tài)系統(tǒng)的破壞有與其他國家相同的原因，這里稱其為共性原因；也有不同于其他國家的特殊原因，這里稱其為個性原因。我們從共性和個性兩個方面來說明問題，就可以完整地歸納出我國海島生態(tài)系統(tǒng)破壞的全部原因。
(一)共性原因
1.關(guān)于氣候變化的影響。因氣候變化導(dǎo)致冰川融化、海平面上升，已是一個為人們普遍認(rèn)可的事實(shí)。我國氣象學(xué)家羅會邦先生在其所著的《目前對氣候變化的一些科學(xué)認(rèn)識》一文中證實(shí)：“世界海洋的最上層300米，1998年比20世紀(jì)50年代中期溫度上升了0.3±0.15℃；1966年以來的北半球，年平均雪蓋面積有減少趨勢，20世紀(jì)80年代中期以來約減少10%；1973年以來衛(wèi)星觀測北極的海冰面積也有下降趨勢，自1978年至今，北極海冰面積可能減少2.8%。”中國氣象局局長秦大河先生在其文章《氣候變化的事實(shí)、影響及對策》中指出：“國內(nèi)外科學(xué)家使用31個復(fù)雜氣候模式，對6種代表性溫室氣體排放情景下未來100年的全球氣候變化進(jìn)行了預(yù)測，結(jié)果表明：……2100年全球平均海平面將比1990年上升0.09米～0.88米。”而海平面的上升、更劇烈的海浪、海面冰蓋的減少、地面溫度的升高促進(jìn)永久凍土融化和地面冰面減少，將造成沿海地區(qū)土地面積減少，這些影響的綜合作用對居民和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生嚴(yán)重影響，還會引起海岸帶的退卻。這是全球氣候變化對海洋及海島影響的一般情況，在這一點(diǎn)上我國與世界各地的情況相同。
2.關(guān)于海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞和海岸侵蝕造成的影響。在第十一屆亞太議員環(huán)發(fā)大會上，印度代表反映了該國紅樹林及其生態(tài)系統(tǒng)破壞的情況，并提出了在印度海域已經(jīng)出現(xiàn)了生態(tài)死亡區(qū)，呼吁亞太議員環(huán)發(fā)大會的各成員國對“死亡區(qū)”生態(tài)恢復(fù)采取措施。珊瑚礁破壞已成為各國普遍存在的問題，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，世界各地的人們大量采挖珊瑚礁制做各種工藝品，使得珊瑚礁及其生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重的破壞，進(jìn)而又對海洋及海島生態(tài)造成不良影響。被稱為“海上熱帶雨林”的珊瑚礁是海洋生物最重要的棲息地，是世界上生物多樣性最突出的海洋生態(tài)系統(tǒng)。珊瑚礁對維護(hù)海洋生態(tài)平衡，海岸、海島防護(hù)和科研以及發(fā)展旅游、海洋漁業(yè)具有極高價(jià)值。珊瑚礁保護(hù)作為海洋環(huán)保的熱點(diǎn)，已越來越引起世界各國的重視。此外，聯(lián)合國環(huán)境署的一份報(bào)告表明：“許多沿海地區(qū)正在遭受到潮汐抬高、海岸帶侵蝕加劇、海水倒灌侵蝕淡水資源等不利影響。隨著氣候變化和海平面的上升，這些影響還會進(jìn)一步加劇。海平面上升對那些砂質(zhì)和沙礫的海岸和海堤、海岸沙丘和濕地環(huán)境的喪失、許多中緯度低海拔地區(qū)灌溉的影響尤為嚴(yán)重。沿海生產(chǎn)力高的生態(tài)系統(tǒng)、沿海居民區(qū)以及海島狀況將繼續(xù)面臨一些壓力，預(yù)計(jì)這些壓力會有非常不利的影響，并可能在某些情況下成為災(zāi)難性的影響。”“亞洲一些較大的三角洲地區(qū)和一些小島國目前比10年以前更脆弱。在未來，這種脆弱性將繼續(xù)增加，這些地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)特別大。”
(二)個性原因
除了上述這些共性原因外，海島生態(tài)遭到破壞的原因，在我國也還有其他一些特殊的情況。總體上說，我國海島生態(tài)系統(tǒng)面臨的狀況不容樂觀，問題較多，但各地情況有所不同。以福建為例，海島面臨的狀況是：海島淡水資源短缺，熱帶氣旋、風(fēng)暴潮、風(fēng)沙危害嚴(yán)重。主要的海島如東山、鼓浪嶼等淡水使用主要來自客水。海島周圍海域水文理化條件優(yōu)越，是多種海洋生物和經(jīng)濟(jì)魚類繁衍、棲息和集群洄游的理想場所。海島周圍海域海洋生物物種豐富，但海島陸域動植物種數(shù)相對較少。海島周圍海域已鑒定出的海洋生物近2000種，占全省海域已鑒定生物種數(shù)的2/3。海洋生物資源嚴(yán)重衰退。海島周圍水域赤潮危害呈上升趨勢。海島防護(hù)林帶生境脆弱，人為破壞現(xiàn)象仍有發(fā)生。
就全國的情況看，海島生態(tài)系統(tǒng)破壞的表現(xiàn)主要有如下幾種形式：一是盲目開發(fā)利用海島，海島開發(fā)秩序混亂，海島資源被非科學(xué)、非合理地甚至是被滅絕性地利用。這第一種表現(xiàn)形式是由于在海島利用中，因?yàn)椴欢每茖W(xué)，缺乏法律意識而造成的負(fù)面結(jié)果。二是隨意確定海島的權(quán)利歸屬，有的將海島視為地方所有，有的將海島視為集體所有，甚至有的將海島確認(rèn)為私人所有，或者認(rèn)定海島為“無主物”，致使海島在無序的狀態(tài)下被出租、出讓，私人擁有了對海島的所有權(quán)和長期甚至永久使用權(quán)。這種表現(xiàn)形式是由于人們對憲法原則的無知以及相應(yīng)的法律不完善造成的。而第三種表現(xiàn)形式就更為嚴(yán)重了，第三種表現(xiàn)形式完全是出自于人們的野蠻和愚昧，那些行為人隨意地破壞海島生態(tài)，炸島、炸礁，濫采、濫挖海島資源……。
對于我國海島破壞的上述表現(xiàn)形式，我們可以分析、歸納出幾個主要的原因，這些原因帶有我們自己的特色，因此應(yīng)當(dāng)算作個性原因。簡單來說，第一個原因是由于人口過剩，資源需求量大，一切可能利用的資源盡可能地被人們開發(fā)利用；第二個原因則是因?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展的時期，人們對經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的追求，在程度上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對其他目標(biāo)和事物的追求，成為人們關(guān)注的主要問題。因此，一切可以帶來經(jīng)濟(jì)利益、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的物質(zhì)財(cái)富均被充分地利用；三是因?yàn)閲说暮Ｑ笠庾R，特別是海洋環(huán)境意識、資源意識淡薄，在開發(fā)利用海島資源的同時，不懂得保護(hù)海島生態(tài)系統(tǒng)的重要性，不懂得應(yīng)當(dāng)可持續(xù)地利用海島資源；四是由于管理水平低，特別是法制化管理水平低，而至關(guān)重要的是有關(guān)的法律制度極不完善，對于一切破壞海島生態(tài)的行為不能給予應(yīng)有的制裁。
目前在一些地方，我們可以見到的海島面臨的不利局面，是一些島礁被長期性非法占有和使用或者被用來開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)，或者成為私人領(lǐng)地；也可能是以集體或共有的名義而被私人實(shí)際控制。在這個過程中，一些海島的植被遭到嚴(yán)重破壞，海島上的沙灘被掩埋，海灘上的沙石被掠走，這些沙、石或者被出賣，或者被愚蠢地用作建筑材料。而更為嚴(yán)重的是，一些重要的海島面臨著致命的威脅，使得海島永久性地失去了它原有的生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)功能和政治功能。
面對這種海島破壞的個性原因，我們應(yīng)當(dāng)施以有效的控制措施，這關(guān)系到我們海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，關(guān)系到我們民族的未來。而如何予以有效控制的問題，又是我們必須在認(rèn)真思考的前提下，找出有效的管理辦法，而最為重要的是建立科學(xué)、合理、有效的法律制度，也就是需要我們在理論研究和實(shí)際措施上，有所作為。
二、對海島生態(tài)破壞的控制
海島作為海洋的重要組成部分，如陸地上的山嶺、草原等自然資源一樣，在海洋生態(tài)系中起著極其重要的作用；海島蘊(yùn)藏著豐富的資源，在海洋的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中也有著重要的地位。同時，海島一般面積較小，土層較薄且貧瘠，肥力低，陸域植被種類貧乏、組成單一，易受破壞。大多數(shù)小島的陸域地形坡度相對較大，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化，易于被侵蝕、風(fēng)化，甚至形成荒漠化；單個島嶼的生物物種相對較少，穩(wěn)定性較差，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，極易遭受破壞，且破壞后很難恢復(fù)。因此，對破壞海島生態(tài)的行為進(jìn)行控制，保護(hù)海島、合理利用海島是十分重要的。
在如何控制海島生態(tài)破壞的問題上，我們應(yīng)當(dāng)從兩個方面來思考問題，其一是從理論上對海島的有關(guān)問題，諸如海島的資源屬性，海島的權(quán)屬問題，海島的生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)功能和政治功能，以及應(yīng)當(dāng)如何開發(fā)利用海島的問題，做出深入研究和探討；其二是在實(shí)踐中采取有效的保護(hù)海島的措施，包括對海島生態(tài)破壞的共性原因和個性原因的控制措施。
(一)強(qiáng)化海島法律制度建設(shè)的理論研究
在我國現(xiàn)有的法律制度及有關(guān)法律制度的理論研究中，有關(guān)對海島的資源類型、海島的權(quán)屬、海島生態(tài)破壞的原因，以及如何建立控制海島生態(tài)破壞的各項(xiàng)管理制度等問題的理論說明，均十分缺乏。盡管依據(jù)我國憲法的有關(guān)規(guī)定，一些學(xué)者們原則性地說明了海島的權(quán)屬問題，但爭議仍然是較大的。我國憲法第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”根據(jù)這樣的規(guī)定，有一種觀點(diǎn)，把海島視為憲法中未列明的“等自然資源”，而劃歸國家所有。但對此也有不同的觀點(diǎn)，認(rèn)為海島應(yīng)當(dāng)被視為土地，其權(quán)利歸屬包含雙重所有制形式，即國家所有和集體所有。在這樣的爭議中，海島被肆意占有和開發(fā)，我們可以從對海島現(xiàn)狀的實(shí)際考察中看到它被踐踏的慘狀。不僅僅是有關(guān)海島的權(quán)屬問題，上述的其他有關(guān)問題，同樣沒有在理論上給予清楚的說明。在人們對海島的權(quán)屬等諸多理論問題爭論不休的時候，一部分海島已經(jīng)實(shí)際掌握在少數(shù)人手中，人們甚至可以看到滿目瘡痍的海島在憂郁的海水中戰(zhàn)栗的情景。國家應(yīng)當(dāng)組織專門的力量，對有關(guān)海島的理論問題進(jìn)行充分的研究。這是保護(hù)我們的海島，拯救海洋生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，是關(guān)系到我們未來生死存亡的大問題。
對上述有關(guān)海島理論問題的研究，是有效規(guī)范和管理海島的基礎(chǔ)。國家應(yīng)當(dāng)在以下幾個方面采取具體的措施：第一，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專家對我國海島的現(xiàn)狀進(jìn)行細(xì)致的調(diào)查、研究；第二，科研經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)向海島研究傾斜，重視研究海島問題的人才開發(fā)，組織研究項(xiàng)目，投入相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)；第三，應(yīng)當(dāng)開展對國外海島管理的比較研究，獲取先進(jìn)的研究成果，吸收別國先進(jìn)、實(shí)用的管理經(jīng)驗(yàn)；第四，應(yīng)當(dāng)研究海島法制化管理問題，為建立海島管理法律制度打下良好而堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；第五，近年來在國際上新生的“發(fā)展中小島國”這一國家集團(tuán)，十分關(guān)注對海島的保護(hù)，他們正在研究、探討危害海島生態(tài)的各種成因，并積極地采取措施，避免和控制各種可能對海島造成的危害。我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同這些國家的合作，共同尋找保護(hù)海島生態(tài)系統(tǒng)的出路。
(二)采取行之有效的辦法，在控制海島生態(tài)破壞的實(shí)踐中有所作為
對于造成我國海島生態(tài)系統(tǒng)破壞的共性與個性原因，我們應(yīng)當(dāng)有的放矢地采取措施。首先，應(yīng)當(dāng)針對造成海島生態(tài)破壞的共性原因，與世界大多數(shù)國家一道，促進(jìn)有關(guān)國家盡快批準(zhǔn)《京都議定書》；同時，為尋找控制氣候變化的辦法，加大理論研究。對此，有關(guān)專家已經(jīng)提出優(yōu)先關(guān)注如下問題：全球氣候變化中自然與人為變化分量的識別，未來大氣中溫室氣體濃度變化趨勢和氣候系統(tǒng)敏感性，區(qū)域氣候模式和全球模式的開發(fā)、檢驗(yàn)、改進(jìn)與模擬預(yù)測，京都議定書執(zhí)行效果對未來全球氣候影響的評估。在此前提下，法律工作者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)的法律制度理論研究，完善法制建設(shè)。對導(dǎo)致氣候變化的人為原因依法予以控制，以防止因氣候變化造成海平面上升對海島生態(tài)系統(tǒng)的破壞。同時，應(yīng)當(dāng)在保護(hù)珊瑚礁、紅樹林及其系統(tǒng)方面，加強(qiáng)與世界各有關(guān)國家的合作。第二，應(yīng)當(dāng)針對我國海島破壞的個性原因，采取行之有效的控制辦法，包括盡快依法明確海島的資源屬性、權(quán)利歸屬等問題，整頓海島開發(fā)利用秩序等。第三，應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)化海島法律制度理論研究的基礎(chǔ)上，加快海島法律制度建設(shè)。包括盡快完善立法，建立一套保護(hù)海島生物多樣性，合理利用海島，充分、合理發(fā)揮海島功能的法律制度。為此，建議采取以下具體措施：
1.加快有關(guān)氣候資源管理的相關(guān)法律研究及法律制度建設(shè)步伐。在有關(guān)氣候問題的立法工作中，我們尚沒有專門調(diào)整有關(guān)合理利用氣候資源的法律，盡管氣象法中涉及了有關(guān)氣象資源的開發(fā)、利用和保護(hù)問題，但較為原則、抽象，也很不完整，缺乏具體、實(shí)在的法律規(guī)范。隨著人口的不斷增加，不合理的人類活動對大氣圈、生物圈、水圈、巖石圈、冰雪圈的良性循環(huán)造成了破壞，也對氣候資源的分布產(chǎn)生影響，引起全球氣候變化。同時，由于不適當(dāng)?shù)某青l(xiāng)規(guī)劃，使人們錯誤地利用氣候資源導(dǎo)致局部氣候風(fēng)、光污染、城市熱島效應(yīng)等氣候?yàn)?zāi)害。依法合理開發(fā)利用和保護(hù)氣候資源，不但關(guān)系到防止氣候變化的問題，而且關(guān)系到社會全面進(jìn)步和國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施問題。因此，制定氣候資源開發(fā)利用和保護(hù)的法律，確立氣候資源在可持續(xù)發(fā)展過程中的戰(zhàn)略地位，明確國家開發(fā)、利用和保護(hù)氣候資源的基本原則，依法管理和保護(hù)氣候資源，不但有利于氣候資源合理地為人類服務(wù)，而且有利于對氣候資源的保護(hù)，防止因氣候變化帶來的海島生態(tài)破壞等問題。
2.重視有關(guān)規(guī)范海島開發(fā)利用及管理的法律制度建設(shè)，加快海島立法工作。多年來，由于國家沒有制定專門的規(guī)范海島利用活動的法律，一些沿海地帶在無序狀態(tài)下開發(fā)海島，炸島、炸礁、炸山取石等，嚴(yán)重改變了海島地貌和形態(tài)，破壞了海島的生態(tài)系統(tǒng)，已造成較為嚴(yán)重的后果。有些海島因隨意砍伐林木、墾植草地，使島上植被受到破壞，水土流失嚴(yán)重，裸巖石礫地面積增加，生態(tài)環(huán)境惡化；南海的許多珊瑚島，由于挖掘過度，不僅島礁受到嚴(yán)重破壞，而且也破壞了珊瑚礁魚類生態(tài)系統(tǒng)；一些陸連島和填海工程不經(jīng)科學(xué)論證隨意上馬，使一些海島的生態(tài)環(huán)境受到破壞；許多海島的珍貴生物資源和國家保護(hù)動物，由于濫捕亂殺，已瀕臨絕跡；海島及其周圍水域污染問題也日益嚴(yán)重，赤潮頻繁發(fā)生。為此，應(yīng)針對這些問題，加快海島立法研究、論證的步伐。通過立法對上述問題做出明確的法律規(guī)范，建立科學(xué)、有效的法律制度，強(qiáng)化相應(yīng)的法律責(zé)任。具體的措施應(yīng)當(dāng)是：
第一，建立起以海洋功能區(qū)劃和海洋規(guī)劃為基礎(chǔ)的一系列法律制度。在海島法中，設(shè)立海島使用申請?jiān)S可制度、使用登記制度、有償使用制度、價(jià)值評估制度、保護(hù)名錄制度、海島命名制度以及限期治理制度等，通過加強(qiáng)海島利用的政府管制，保證海島利用走上科學(xué)化、規(guī)范化、秩序化的道路。
第二，依法整治海島。海島立法應(yīng)當(dāng)將海島整治作為重要內(nèi)容加以規(guī)范，依據(jù)法律規(guī)定對海島進(jìn)行全面治理，恢復(fù)海島生態(tài)原貌，保護(hù)海島的生物多樣性，對于亂占海島、破壞海島的行為依法予以糾正。
第三，強(qiáng)化法律責(zé)任。對破壞海島的行為設(shè)立相應(yīng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。海島立法應(yīng)當(dāng)重視設(shè)立有關(guān)侵權(quán)行為及損害賠償?shù)臈l文內(nèi)容，對于嚴(yán)重破壞海島生態(tài)的行為，還應(yīng)當(dāng)依據(jù)刑法的有關(guān)規(guī)定，設(shè)立相應(yīng)的刑事責(zé)任條款。
以上就控制海島生態(tài)破壞問題，表達(dá)了一點(diǎn)見解，意在為保護(hù)我國的海島資源、保證我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展盡一點(diǎn)微薄之力。
